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可参见，杨仁寿：《法学方法论》，中国政法大学出版社，1999年，145页。

宪法还发展了个体经济的内涵，赋予私营经济以宪法地位：私营经济是社会主义公有制经济的补充。宪法原第十条第三款关于土地征用的规定，以及依据这一规定制定的土地管理法，没有区分上述两种不同情形，统称征用。

三、我国宪法修改的价值取向、基本经验与未来发展（一）宪法修改的价值取向我国宪法的根本价值取向是保障人民当家作主，维护人民权利。党的十四大总结改革开放14年来的实践经验，提出了建立社会主义市场经济的任务，作为根本法的宪法应该对此予以确认和保障推行。宪法还通过直接规定人权条款的方式，将对人民权利的保障提升到新的境界。另一方面，宪法的不断修改和宪法制度的不断完善，也反映了我国在宪法立法、宪政建设和宪法学研究方面的进步，应该说它是这一时期社会进步和宪政进步的综合表现。宪法制度的设计、运作和修改完善，必须体现人的发展的基本要求，一切政治管理和社会管理要力求以人为本，这就是宪政的人性化内涵。

第三，加大了对私有财产保护的力度。县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会每届任期三年。本案中，第三人与被告签订了土地使用权出让合同，但并未办理土地使用权证，土地使用权并未发生转移，因此被告以土地闲置为由作出收回土地使用权的决定缺乏合法依据。

其中土地使用者依法取得土地使用权后，就是对土地使用权已经发生流转的要求。因此，被告作出金规土闲置处字[2010]第1号闲置土地处置决定实质上并未获得上海市金山区人民政府的批准，违反了《闲置土地处置办法》第5条的程序性规定。参见石敬涛：闲置土地政府不收回这个状子农民告得好，载《中国国土资源报》2006年8月16日第003版。为了查清部门规章的准确名称，法院要求被告在第二次庭审中出示了纸质版的文件汇编，最终确定名称应当为《闲置土地处置办法》。

笔者拟结合本案对审理此类行政案件的司法审查要点作一剖析。因动迁以及规划调整，金山区朱泾镇城南C4-C地块始终未开工建设。

（二）与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的。第三人：上海金山土地整理发展有限公司。二、审判结果本案存在两个争议焦点：一是原告是否具有诉讼主体资格。相应地，存量土地使用权的商业价值则更加凸显。

2010年6月10日，上海市金山区人民政府作出批复，同意被告以协议收购方式收回金山区朱泾镇城南C4-A、C、D地块。如果被告认为第三人未履行土地使用权出让合同中的义务，则被告可以通过合同解除、违约金、合同无效赔偿等合同责任寻求救济。否则，应有的司法审查极易因当事人有意或无意的制度安排而被屏蔽。满2年未动工开发时，可以无偿收回土地使用权。

法院认为，2005年4月21日，上海市金山区发展计划委员会向原告作出批复，同意原告在金山区朱泾镇城南C4-C地块开发建设商业用房，并要求原告按基建程序办理有关手续。比如，《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第13条第1项、第2项、第3项规定，有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼：（一）被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的。

同时，被告作出被诉具体行政行为程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，故请求法院驳回原告起诉。2005年4月21日，上海市金山区发展计划委员会向原告作出批复，同意原告在金山区朱泾镇城南C4-C地块开发建设商业用房，并要求原告按基建程序办理有关手续。

[2]该条包括两款内容：第1款规定，已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，1年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种。[3]在收回闲置土地使用权案件中，受理非直接相对人的起诉，还有利于打破地方政府与土地使用者在土地长期闲置问题上的默契。要排除滥诉的风险，主要应考虑两个问题，即原告利益是否真实以及类案数量是否可控。土地使用权未发生流转，则收回土地使用权的决定就欠缺适用的前提和基础。笔者认为，在司法实践当中，法院应当具体从以下两个方面进行判断。在这种情况下，被告不具备收回闲置土地使用权的前提条件。

;1年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费。根据现行的土地储备制度，所有需要盘活的土地都要纳入土地储备体系，由政府垄断收购和储备，并经土地储备中心开发后统一向市场提供，土地储备中心具有在政府行政法规规定的收购范围内垄断收购、储备、开发、供应土地的权力。

同时，被告向上海市金山区人民政府请示的处置方案为协议收购，上海市金山区人民政府批复的处置方案也为协议收购。（四）房屋登记机构工作人员与债务人恶意串通的。

如果直接相对人事实上不大会行使诉权，则可以考虑赋予非直接相对人诉权，以维护司法审查的正常范围。王永亮，华东政法大学在读博士。

因为与形式上违反程序相比，实质上违反程序往往显得更加隐蔽。第三人虽与原上海市金山区房屋土地管理局签订了国有土地使用权出让合同，并支付了土地出让金，但却始终未取得土地使用权证。为了核实上述部门规章的真实性，笔者作了以下工作：一是使用上海市法院审判系统中的法律检索软件查询，该软件同时显示了《闲置土地处置办法》和《闲置土地处理办法》，两者除了标题不同以外，内容完全一致。《中华人民共和国物权法》第9条第1款规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力。

诉权的有无，不仅关乎原告自身利益的保护，更关乎司法审查范围的确定。在媒体的报道中，法规的名称为《闲置土地处理办法》，参见《中外房地产导报》1999年第12期。

基于这种考虑，在认定原告的诉讼主体资格时，还要同时考虑司法审查范围所受到的影响。[8]本文中，笔者在适用法律方面强调的审查重点是：土地使用权是否已经发生了流转。

在这种背景下，作为存量土地的一部分，闲置土地使用权收回开始受到越来越多的关注，由此引发的行政诉讼也开始呈现出上升的趋势。在这种情况下，被告仍然将国有土地使用权出让合同约定的动工日期2004年12月31日作为认定闲置土地的起算点，明显违背了《中华人民共和国城市房地产管理法》第26条以及《闲置土地处置办法》第4条第2款的规定，属适用法律错误。

该款规定，本办法所称闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。3、执法程序行政机关是否遵循了法定的程序，应当从形式和实质两个方面进行审查。2005年2月18日，原告与第三人签订转让协议，约定第三人将金山区朱泾镇城南C4-C地块的开发建设权益转让给原告。比如在本案中，由于土地储备制度的存在，政府并未将土地使用权直接出让给原告，而是与第三人签订了国有土地使用权出让合同，然后再由第三人与原告签订国有土地使用权转让协议。

被告虽然从形式上完成了报经审批的程序，但由于被告作出的被诉具体行政行为与政府批准的内容明显不符，因此就无偿收回闲置土地使用权这一处置方案实质上并未获得政府的批准。笔者认为，只要原告利益真实且类案数量可控，原则上即应当赋予其诉讼主体资格。

第2款规定，在城市规划区范围内，以出让等有偿使用方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，超过出让合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20％以下的土地闲置费。2007年2月16日，原上海市金山区房屋土地管理局向原告出具业务受理单，受理了原告调整建设用地有关事项的申请。

经庭审查明，金山区朱泾镇城南C4-C地块的动迁工作于2006年底完成，2006年11月24日被告对金山区朱泾镇城南C4-C地块进行了规划调整。法律上利害关系一词的内涵太过宽广，以致其外延在实践当中也很难把握。